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正确引导新型农村合作金融组织发展

2014年中央一号文件指出：“发展新型农村合作金融组织。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，不断丰富农村地区金融机构类型。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展。”这句话释放的政策含义是：第一，中央高度重视新型农村合作金融组织的发展；第二，当前的农村合作金融组织发展需要规范；第三，提出了规范农村合作金融组织的具体要求。

所谓新型农村合作金融组织，主要指近年来在各级政府大力支持农民合作社发展的宏观背景下，农民根据合作制原则自愿联合组成，以资金光叶珙桐要素的合作为内容，实行“民办、民管、民受益”的合作经济组织，其性质是合作社而不是金融机构。主要包括两种类型，一是农民资金互助社，二是农民专业合作社下设的合作金融机构。

农民资金互助社不同于经银监会批准成立的农村资金互助社。根据中国矮慈姑银监会2007年制定的《农村资金互助社管理暂行规定》，农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇不合格产品仍在市场流通）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。它由银行业监督管理机构颁发金融许可证，并按工商行政管理部门规定办理注册登记，领取营业执照。而农民资金互助社是合作经济组织，是按照2007年实施的《中狭管黄芩华人民共和国农民专业合作社法》的要求运作的，二者具有本质的不同。也可能正是由于这些差别，大部分地方把这类互助社称为“农民资金互助社”，而不是“农村资金互助社”（少部分地区也叫“农村资金互助社”，则有攀龙附凤、浑水摸鱼之嫌）。当然，由于农村资金互助社的运作依靠的是中国银监会的正规制度设计，具有正统性、合法性特征，因而很多地方的农业部门在设计农民资金互助社制度时，也有意或无意地对前者进行借鉴，从而使二者具有趋同性。

从江苏盐城等地区的经验看，农民资金互助社均由农民发起，经县（市）农民资金互助合作组织具有与医治或组织再生功能相对应的的力学性能;工作领导小组备案，县委农委（办）审查批准，民政部门登记，按照“民办、民管、民受益”的原则，实行自主经营、自负盈亏、利益共享、风险共担、权利平等、入社自愿、退社自由。在管理在初实验力下丈量压痕残余深度h中，盐城市严格执行六个“统一”：一是制度统一，包括内部管理制度。其中，资金互助社章程的主要内容由县农业部门统一规定，各个互助社参照示范章程制定自己的章程，但核心内容不能改动。二是统一财务核算制度，要求互助社按时报送财务报表。三是统一使用县（市）印制的票据，发现使用其它票据的，一律作废，并给予通报、罚款等处罚，直至追究刑事。四是统一使用电脑软件，实行标准化管理。五是统一缴纳实收资本金，并按规定要求缴到指定账户。六是统一交纳风险抵押金，按社员股金、互助金总额的8%缴存风险抵押金。

尽管各地的做法差异较大，但总的来看，资金互助社都是区域性的。即指定一个明确的区域，如某乡镇（或者几个乡镇）、某村（或几个村）等资金入股和使用都不能超过这个指定的区域，这是接受90年代中后期农村合作基金会的教训而采取的最大程度降低农民资金合作风险的重要措施。与互助社相对应，农民专业合作社下设的资金互助部（也有的叫互助社、信用部等）则严格限制在本合作社成员范围内，其运作方式和互助社基本相同。

资金短缺、贷款难是农户、农民专业合作社、农村小微企业在发展中面临的共同难题，为此，2008年召开的中共十七届三中全会指出：“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。”2009年中央一号文件指出：“抓紧出台……农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法。”2012年中央一号文件进一步指出：“有序发展农村资金互助组织，引导农民专业合作社规范开展信用合作。”在中央政策的鼓励和引导下，尽管银监部门并没有明确表态，但各地的合作金融组织仍然快速发展，目前已经形成一定的规模和态势。

由于缺乏统一的监管政策，新型农村合作金融组织的风险随着合作规模的不断扩大日趋显现。2012年、2013年，江苏等地区少数农民资金互助社涉嫌集资放高利贷从而导致资金链断裂等事件就证明了监管的极端重要性。因此，建议银监部门、农业部门等有关部门尽快联合起来，共同出台对于新型农村合作金融组织的监管政策，以便最大限度地规避金融风险，发挥合作金融为农服务的作用。对此，2014年中央一号萼距花属文件已经给出了明确的规范原则，即第一，社员制原则。无论入股或借款都严格限制在社员内部。这条原则体现了人员的有限性和固定性，保证了资金的合作局限在熟人范围内，大家互相了解，从而能够把金融风险降到最低。第二，封闭性原则。主要指在地域上的封闭性。合作金融的地域范围要固定，如江苏盐城规定农民资金互助社不能超过一个乡镇的范围。也有的范围较大，但基本固定在本县若干乡镇的范围。至于现实中少数合作金融机构跨乡、跨县，甚至跨省的，那基本上属于违规行为。这条原则同样把资金互助限制在熟人范围内。第三，不对外吸储放贷。即严格坚持上述两条原则，资金入股和借款都严格限制在固定的社员和地域范围内，对区域外人员不吸储，也不放贷，保证资金的安全。第四，不支付固定回报原则。既然是合作组织，就要按照合作制原则，赚了大家共同分享，亏了大家共同分担。入股支付固定回报，合作金融组织就像银行业金融机构一样了，其目标就会呈现出趋利性，而这样必然会把以互助为特征的合作金融组织引向歧途。

上述四项原则是保证农村合作金融组织健康发展的关键。目前，相当一部分农村合作金融由于没有自始至终按照四项原则来规范自己的行为，出现了自身难以控制的金融风险。至于有的资金互助社还存在着高利贷行为，那就是违法了。